Um Breve Histórico do Regionalismo Latino-Americano
A América Latina possui uma longa tradição no debate sobre o regionalismo, promovendo reflexões originais no processo de produção de conhecimentos e saberes relacionados à integração latino-americana. Esse acervo plural e diverso permite analisar a relevância da circulação de certas ideias nos processos de integração regional, desenvolvidos em ciclos marcados por avanços e retrocessos há mais de dois séculos.
Desde 1948, a história da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) se confunde com o debate do regionalismo no continente, tendo em vista que sua criação representou um marco no debate sobre a integração regional, ao sistematizar em termos teóricos e práticos o rico acervo latino-americano. Embora não tenha surgido uma teoria genuinamente latino-americana sobre a integração no século XIX e na primeira metade do século XX, há importantes contribuições em torno dos princípios unionistas relacionados à ideia de “Pátria Grande” e de “Nuestra América”. Essas ideias, profundamente enraizadas no imaginário americano e imbuídas de um sentido prático, tornaram-se fonte de inspiração para a formulação de teorias e projetos de desenvolvimento regional. A partir daí, o pensamento cepalino impulsionou reflexões inovadoras sobre novos modelos de integração que, simultaneamente, favorecesse a industrialização, a criação de um mercado comum, a superação do sistema centro-periferia, com foco em um processo construído “de dentro para fora” como um estratégia para enfrentar o subdesenvolvimento e a dependência estrutural da América Latina e do Caribe.
Nesse contexto, pode-se afirmar que o protagonismo da CEPAL e de seu projeto foi determinante para a América Latina ganhar destaque, desempenhando um papel inédito na mobilização de intelectuais, governantes e ideias voltadas ao desenvolvimento, à integração e à autonomia dos países latino-americanos. De certo modo, as primeiras publicações da CEPAL no início da década de 1950 deram início ao período moderno de teorização da integração, tornando-se, nesse cenário, a principal referência internacional na produção de conhecimento sobre a realidade econômica e social latino-americana, sendo a única “comunidade epistêmica” da região a formular uma abordagem técnica e original, influenciando o debate regional por quase meio século. A contribuição veio do foco nas particularidades locais e regionais, evitando a importação de teorias universalistas que pouco ajudaram nas aspirações da América Latina. Sob a liderança do economista Raúl Prebisch e de Celso Furtado, a Comissão Econômica ajudou a consolidar uma visão crítica do sistema centro-periferia, que fez frente à anexação hemisférica idealizada pelos EUA. Ao articular de forma pioneira diversos grupos de especialistas (intelectuais, acadêmicos, políticos e tecnocratas) e instituições (governamentais, universidades e think tanks) responsáveis por formular, difundir e implementar conhecimentos teóricos e práticos, a CEPAL alcançou uma capacidade única de influenciar as políticas públicas e os tomadores de decisão na região.
Entre as décadas de 1950 e 1980, surgiram poucas, mas influentes instituições na região, como a CEPAL, que, em seu auge, atingiu o status de uma “comunidade epistêmica” latino-americana. Apesar de não ser uma instituição acadêmica, a CEPAL se destacou pela capacidade de produzir e disseminar o pensamento cepalino, além de oferecer suporte técnico e intelectual aos projetos de desenvolvimento nacional, coordenando os processos de integração regional que culminaram na crescente diversificação da produção de conhecimento sobre e para a “América Latina” desde meados do século XX.
Nos anos 1970, no entanto, a instituição passou por um declínio em sua capacidade de gerar e disseminar ideias, devido a uma combinação de crises econômicas e incertezas políticas que culminaram, em 1973, no golpe de estado no Chile, descontinuando a atuação da instituição em meio a emergência de uma nova ortodoxia global. Foi a partir daí, que se passou a analisar a capacidade de negociação e formulação de novos grupos de especialistas latino-americanos na coordenação de políticas internacionais na região.
A partir da redemocratização nos anos 1980, da reorganização do sistema internacional e da transição para uma nova ordem unipolar, marcada pelo fim da Guerra Fria e pela consolidação do Consenso de Washington, os processos de integração regional ganharam uma forte tração comercial. Esse período foi caracterizado tanto pela criação de novos tratados e organismos regionais quanto pela reestruturação de instituições já existentes. Além disso, a mudança conjuntural trouxe uma transformação de paradigma, substituindo blocos de perfil predominantemente ideológico por iniciativas voltadas à integração política, econômica e comercial, tanto em nível intra-regional quanto inter-regional.
Assim, desde a criação da CEPAL em 1948, é possível identificar pelo menos três fases distintas do regionalismo latino-americano. A primeira, conhecida como regionalismo fechado, esteve fortemente influenciada pela perspectiva cepalina e vigorou até a década de 1980. Nessa fase, o foco recaiu sobre a integração econômica com base em um modelo desenvolvimentista, marcado pelo rigor no planejamento estatal, políticas protecionistas e o estímulo à industrialização. Na década de 1990, emergiu o regionalismo aberto, caracterizado por uma abordagem neoliberal que priorizava o estado mínimo e a primazia do mercado, promovendo o livre comércio como eixo central da integração comercial. Posteriormente, apesar da crise do novo regionalismo na América Latina, houve uma reorientação da agenda de integração regional, que passou a ser vista como instrumento político de resgate da autonomia e inserção internacional, retomando elementos do desenvolvimentismo com maior participação social. Esse movimento abriu caminho para o regionalismo pós-liberal e pós-hegemônico dos anos 2000, desafiando parcialmente o paradigma comercialista vigente. Em outras palavras, o “consenso progressista” estimulou novas experiências institucionais e revitalizou a agenda de pesquisa, estimulando a produção acadêmica voltada para a política externa e promovendo a criação de novos grupos de experts latino-americanos de perfil transnacional, capazes de articular simultaneamente espaços nacionais e regionais.
A partir da crise financeira global de 2008 e do fim do “superciclo das commodities” em 2015, que deu evidência ao processo de reprimarização e desindustrialização dos países de maior porte da América Latina, o cenário político passou por uma significativa reconfiguração, muito pela ascensão das novas direitas anti-globalistas do hemisfério Norte, que resultou em uma paulatina desarticulação na governança regional. Embora alguns governos de extrema-direita tenham erroneamente associado os processos de integração regional a uma agenda de esquerda, o regionalismo deve ser entendido como uma estratégia política orientada para aumentar a autonomia e a capacidade de manobra dos estados periféricos em um sistema internacional hierárquico e desigual.
Com o declínio da “maré rosa” e a sucessão de crises econômicas e políticas ao longo da segunda década dos anos 2000, intensificadas pela ascensão de governantes liberais-conservadores e de extrema direita, consolidou-se um cenário de incertezas que levaria a criação de novos organismos ou esvaziamento de arranjos regionais pré-existentes. Tanto organismos voltados à integração (CAN, Mercosul, ALBA e Aliança do Pacífico) quanto aqueles destinados à cooperação regional (UNASUL e CELAC) passaram a ser enfraquecidos sob a justificativa de que a flexibilização das normas e estruturas institucionais poderia reduzir a burocracia, proporcionando maior agilidade na promoção dos interesses sul-americanos. No entanto, essa mudança conjuntural contribuiu para reduzir a intervenção dos centros de produção de pensamento voltados ao regionalismo, visto que muitos deles estavam concentrados nas grandes cidades da região. No caso do Brasil, por exemplo, essa concentração se dá no eixo centro-sul.
Comunidades Epistêmicas Latino-Americanas da Integração
Com a evolução das novas tecnologias de informação e comunicação, a persistência da condição de dependência latino-americana e o agravamento das assimetrias intra e inter-regionais intensificadas pela globalização, observa-se uma tendência à complexificação e expansão das incertezas que envolvem os atores políticos na tomada de decisões. Esse cenário de imprevisibilidade, aliás, favorece “a difusão do poder, informação e valores entre os Estados, criando um ambiente propício para o surgimento e atuação das comunidades epistêmicas” (ADLER e HAAS, 1992).
Nesse sentido, é importante refletir sobre como e quem garante legitimidade à circulação do pensamento que irá subsidiar os processos decisórios da agenda da integração na região. Além de sua institucionalidade e do reconhecimento por pares, seja no âmbito político ou acadêmico, as comunidades epistêmicas potenciais, viáveis e prováveis precisam reafirmar seu compromisso ético e político com a pluralidade de ideias e a diversidade de atores e interesses que compõem os movimentos da sociedade civil nacional e latino-americana. Para que o continente avance, é crucial promover uma participação social que rompa a bolha acadêmica e as restrições do poder estabelecido, que frequentemente isolam ou desqualificam determinadas agendas. Esse isolamento pode resultar da associação equivocada entre rigor científico e uma perspectiva elitista, dissociada dos problemas reais da sociedade. Em outras palavras, é indispensável superar a visão “estadocêntrica” e ir além da geopolítica estatal, incorporando a voz de movimentos sociais, intelectuais, instituições universitárias e outros sujeitos marginalizados. Afinal, o regionalismo não se constrói apenas pela ação dos Estados, devendo incluir a pluralidade dos povos do continente.
Assim, é importante destacar que a noção de comunidade epistêmica adotada neste trabalho abrange processos envolvendo atores diversos — como profissionais, acadêmicos, intelectuais, lideranças sociais e políticos — engajados em “diálogos de saberes” com potencial para influenciar a formulação de políticas e decisões tanto em âmbito doméstico quanto internacional. Além disso, vale ressaltar que o conceito de “comunidades epistêmicas” aqui utilizado está associado à abordagem construtivista das relações internacionais e surgiu da emergência da globalização do final do século XX. Esse período foi marcado pelo aprofundamento da interdependência global, ampliando as incertezas diante de crises sistêmicas nas esferas econômica, social e ambiental. O termo ganhou destaque por seu uso na análise da atuação de grupos de especialistas organizados para combater as mudanças climáticas e promover o regime de não-proliferação nuclear que, por meio da coordenação e disseminação de políticas no âmbito internacional, demonstraram capacidade de influenciar parcial ou integralmente os processos decisórios nacionais e internacionais (HAAS, 1992; ADLER, 1992).
Considerando os arranjos institucionais contemporâneos, é indispensável investigar as comunidades epistêmicas que estão emergindo nos países subdesenvolvidos, sendo recomendável analisar a atuação de diferentes instituições no contexto latino-americano, divididas entre o perfil acadêmico, governamental e não governamental, tais como a CEPAL, FLACSO, CLACSO, GRIDALE, ODR/REPRI, UASB, UNILA, além de outras universidades (tradicionais, novas e localizadas em áreas de fronteira), programas de pós-graduação, grupos e fóruns com enfoque regional. Essas iniciativas desempenham um papel importante na produção e difusão de conhecimento, podendo alcançar relativa capacidade de influenciar políticas externas e tomadores de decisão em países e blocos da região.
Dado o histórico bem-sucedido de atuação e influência de agrupamentos mais bem estruturados institucional e politicamente, observa-se uma tendência de que grupos e comunidades formalizados consigam criar condições mais propícias para incidir na produção e disseminação de ideias na região. Em última instância, o objetivo é identificar comunidades epistêmicas latino-americanas que sejam viáveis e capazes de orientar, apoiar e articular processos de integração.
Além de considerar a CEPAL como um ator pioneiro na formação de comunidades epistêmicas, a pesquisa vem analisando o papel da Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA) e sua capacidade de incorporar, total ou parcialmente, os quatro elementos que definem o conceito. Isto é, está sendo investigado como e em que momento as ideias sobre a integração regional são compartilhadas tanto dentro quanto fora desses grupos de especialistas, considerando sua relação com as “crenças”, “normas”, “validade” e compartilhamento de “metas” no âmbito do regionalismo. Além disso, Adler e Haas (1992) incorporam à análise das comunidades epistêmicas a noção de evolução estrutural de longo prazo, uma vez que a abordagem epistêmica tende a promover mudanças mais consistentes e duradouras através da coordenação e melhoria das políticas em quatro etapas complementares: I) inovação das políticas; II) difusão de suas diretrizes; III) criação de agendas políticas; e IV) persistência – ou institucionalização de idéias, normas e políticas que possam atingir o status de ortodoxia (ADLER e HAAS, 1992) na coordenação internacional de políticas domésticas e exteriores, que para os fins de nossa pesquisa, pode e deve ser relacionado aos debates do regionalismo latino-americano.
Unila: um espaço geopolítico para a Integração Latino-Americana
A República Federativa do Brasil, por meio da Constituição Federal de 1988, rege-se nas suas relações internacionais pelas diretrizes latino-americanistas ao consolidar no artigo 4º, parágrafo único, sua visão multidimensional da integração, ao enfatizar que o Brasil “buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações¹ ”. Mas foi apenas com a criação da UNILA² em 2010, uma instituição federal de ensino superior financiada com recursos públicos e composta por docentes, técnicos em educação e estudantes brasileiros, latino-americanos e caribenhos, que foi consolidado um centro especializado de estudos sobre a integração regional, situado em uma fronteira estratégica formada por Argentina, Brasil e Paraguai. Atualmente, a UNILA oferece 29 cursos de graduação, 9 cursos de especialização, 13 programas de mestrado e 2 doutorados em múltiplas áreas do saber e suas atividades são desenvolvidas em Foz do Iguaçu.
Sua lei criou uma universidade federal brasileira de caráter público e gratuito, bilíngue, multicultural, interdisciplinar e com uma missão integracionista e latino-americana, objetivando promover a cooperação por meio da produção científica no âmbito da educação superior. A UNILA foi criada com o propósito de ampliar a formação de capital intelectual, qualificar políticas públicas regionais e transfronteiriças, podendo aprimorar os processos de formulação de políticas regionais e os processos de tomada de decisões no Cone Sul. Conforme sua missão institucional, a universidade busca “formar recursos humanos aptos a contribuir com a integração latino-americana, com o desenvolvimento regional e com o intercâmbio cultural, científico e educacional da América Latina, especialmente no Mercosul³ ” e “está comprometida com o destino das sociedades latino-americanas, cujas raízes estão referenciadas na herança da Reforma Universitária de Córdoba (1918)4”.
No entanto, ao analisar o processo de consolidação da UNILA, e a despeito da missão institucional delimitar sua atuação junto aos países vizinhos, na prática, a universidade mantém potencialidades e limitações do sistema universitário brasileiro, carecendo em alguns momentos de uma visão genuinamente latino-americana para enfrentar o “eurocentrismo” e a descolonização dos processos de criação de conhecimentos, além das contradições que envolvem um projeto inovador na região. Apesar dos avanços institucionais e pedagógicos, o fato do projeto universitário ter sido dirigido pelo Brasil e por acadêmicos brasileiros pode impor barreiras políticas e epistemológicas relacionadas ao provincianismo e nacionalismo metodológico, tendo em vista a cultura acadêmica burocratizada e elitista existente no país.
Por outro lado, o aumento das relações entre a comunidade científica e a região trinacional tem o potencial de promover o tripé universitário e a popularização das agendas de ensino, pesquisa e extensão, fortalecendo a construção de parcerias acadêmicas entre as novas universidades de fronteira e a sociedade civil estabelecida neste território complexo e fluido, fortalecendo a articulação universitária com os atores desses espaços transfronteiriços.
Outra questão frequente no debate interno da universidade, trata sobre como evitar o esvaziamento sutil e gradual do projeto de fundação da UNILA, com destaque para os eixos do Ciclo Comum de Estudos que abordam questões de “América Latina e Caribe, Filosofia e Línguas – Português e Espanhol5”, tendo em vista que a instituição foi criada para promover a integração latino-americana, com foco no Mercosul. Mas, curiosamente, a universidade acaba desenvolvendo menos projetos de pesquisa e extensão alinhados com sua missão internacional. Esse cenário controverso na implementação de seu projeto político pedagógico, nos impõe uma contradição que reforça, em vários aspectos, o temor de que a UNILA possa se transformar, paulatinamente, numa cópia de universidades existentes nos centros tradicionais do continente.
Finalmente, tanto pela sua natureza inovadora quanto pela sua localização geoestratégica, a UNILA é criada como um marco temático, pedagógico e institucional ao fomentar os processos de produção de conhecimento sobre a integração latino-americana. Dessa forma, devido à sua vocação internacional, e considerando que a UNILA abriu caminho para novas experiências de produção de conhecimento sobre o regionalismo, a instituição pode e deve desempenhar um papel central na articulação e promoção de comunidades epistêmicas. Embora a América Latina, “una e diversa”, exiba uma configuração plural e dispersa de grupos, a região ainda carece de meios perenes capazes de apoiar comunidades epistêmicas voltadas à integração latino-americana.
Mais especificamente, o Programa de Pós-Graduação em Integração Contemporânea da América Latina (PPG-ICAL), vinculado à área de Ciência Política e Relações Internacionais e credenciado pela CAPES na área de concentração em Integração Latino-Americana, foi criado com o objetivo de reforçar a missão institucional da UNILA. De natureza interdisciplinar, o ICAL busca mobilizar diversas áreas do conhecimento para enfrentar os desafios envolvidos no campo de estudo do regionalismo, que justificaram a própria criação da universidade. Sua atuação é caracterizada pelo foco em regiões de fronteira, com uma vocação voltada à pesquisa, ao intercâmbio acadêmico e à cooperação solidária entre os países do Mercosul e demais nações da América Latina. Em 2023, após uma década de contribuições significativas à missão universitária, o programa alcançou um marco importante com a aprovação de sua primeira turma de doutorado, consolidando os esforços empreendidos na produção de pensamento sobre a integração latino-americana.
É essencial investigar minuciosamente a produção intelectual da UNILA, com o objetivo de avaliar seu potencial de transitar de um espaço de integração para uma comunidade epistêmica com novas perspectivas para a produção de conhecimento sobre o regionalismo latino-americano.
Por fim, o projeto de pesquisa Integração Latino-Americana: Mapeamento e Difusão Científica em curso na universidade, parte da premissa de que o conceito de comunidades epistêmicas poderia ser uma ferramenta útil para análise do vasto conjunto de iniciativas regionais responsáveis pela produção, disseminação e aplicação de ideias integracionistas na região. Nesse contexto, a pesquisa tem buscado mapear trabalhos de conclusão de curso de graduação, especialização, mestrado e doutorado, além de ações de extensão relacionadas à integração política, econômica, educacional, cultural e de infraestrutura (como energia, transporte e comunicações), incluindo análises comparativas entre países e relações de fronteira.
Inicialmente, os dados dos trabalhos (como título, resumo, palavra-chave, orientador/a, ano) serão analisados de modo a identificar a frequência de palavras-chave, padrões e tendências temáticas ao longo do tempo, possibilitando tanto uma análise quantitativa quanto qualitativa, revelando áreas de maior interesse e lacunas do saber.
Ao fornecer um diagnóstico da produção intelectual da universidade, a pesquisa poderá contribuir para a formulação de estratégias institucionais que fortaleçam o tripé ensino, pesquisa e extensão com foco na integração regional. Considerando uma estimativa aproximada de 4.000 trabalhos defendidos na graduação e pós-graduação da UNILA, trabalha-se com a hipótese de que 10% desses trabalhos abordem aspectos multidimensionais da integração regional, o que corresponderia a cerca de 400 teses e dissertações. Caso os resultados sejam promissores, o projeto de pesquisa poderá se consolidar como uma ferramenta de análise da produção intelectual no âmbito nacional e latino-americano.
Por Érico Massoli Ticianel Pereira
Administrador no Programa de Pós-Graduação em Integração Contemporânea da América Latina e professor substituto do curso de Relações Internacionais e Integração da UNILA
¹ Informação disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em 07/12/2024.
² Lei 12.189, de 12 de janeiro de 2010.
³ Informação disponível em https://portal.unila.edu.br/institucional. Acesso em 07/12/2024.
4 Informação disponível em https://portal.unila.edu.br/institucional. Acesso em 07/12/2024.
5 Informação disponível em https://portal.unila.edu.br/prograd/daciclo/ciclo-comum-de-estudos. Acesso em 07/12/2024.
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